鉅亨看世界─被綁架的美國
鉅亨網吳修廉 2011-04-27 18:00:19
普利茲新聞獎得主、《紐約時報》專欄作家 Gretchen Morgenson 與《紐時》記者 Louise Story 共同撰文探討金融危機過去後，涉案高層無一人被起訴的怪象。
文章回溯 2008 年 10 中旬，當時的紐約聯邦儲備銀行行長蓋特納（Timothy F. Geithner），與紐約檢察長葛默 (Andrew M. Cuomo) 所進行的一場密會。
蓋特納當時與財政部協同援助全美最大的保險公司，AIG (AIG-US)。他的目的是穩定全球金融市場。
葛默作為執法者，負責調查銀行與評級機構在金融危機中的一舉一動。
兩人在柯林頓政府時期即有良好關係，兩人於葛默辦公室內的密會，蓋特納表達了對脆弱金融體制的擔憂，以及為了穩定金融市場，希望檢查長葛默可以改變強硬的作風。
但現在是紐約州長的葛默表示，蓋特納不曾要他怠忽職守或網開一面。現在是財政部長的蓋特納也表示，他當時把重點放在 AIG 上，是希望能保護廣大的納稅人。
■ 失靈的政府
檢調監管機構是否有盡責糾舉，一直是社論風評的重點，這些單位也都強調自己在艱困環境下做了最大的努力。
但金融危機過去幾年後，那些浮濫放貸造成巨大風險的金融機構，竟沒有高階主管因此入獄或被起訴，這與 1980 年代末的儲蓄及貸款危機有著鮮明的不同。當時起訴了 1100 條案件，有 800 位銀行官員入獄。
2008 年初，金融危機正越演越烈，美國聯邦調查局 FBI 計畫調派幹員調查抵押詐欺。年中，司法部拒絕調度以設立專案組，使得調查面臨人手不足的問題，直到偵查時間流逝才建立了一般金融犯罪專案組。
許多監管機構也沒有發揮彙整資訊，以協助建立案件的關鍵職能。更荒謬的是美國證券交易委員會在 2009 年對內公布一項準則，對於接受援助的銀行，提請重罰時要格外謹慎。
也許要判定華爾街機構是否有犯罪意圖，相當困難，因為抵押證券相當複雜，銀行也都出示文件表示自己沒有不當經營。但法律專家指出多種調查方式，例如評估主管經理在抵押狂潮，風險揭露不足的程度，或將問題貸款包裝成證券賣給投資人，所造成嚴重損失的數量。
檢方也可以追查主管經理所拿到的獎金，或是否有因內線消息而將股票變現，甚至誤導監管機構及本身的董事會忽略這些問題。
例如美林 (Merrill Lynch) 持有的風險抵押就少報了數千億美元，全國金融公司 (Countrywide Financial) 的前執行長 Angelo R. Mozilo 就曾在公司股價崩跌時賣出自己手中的持股。
雷曼兄弟執行長向投資人保證自己的資產是健全的，儘管他們將一定的控股算做資產抵押給其他公司。
率先倒閉的貝爾斯登避險基金 (Bear Stearns Companies) 則被指稱執行長將獲利中飽私囊。
但司法部卻不追究這些事證，隨著時間過去，偵辦難度只有越來越高。
金融海嘯其間，許多人便擔心美國政府為顧全華爾街，將使廣大民眾的權益失去保障，現在看來，這樣的擔憂的確成真了。
■檢調機構互踢皮球 全國金融趁隙逃脫
證交會與全美最大房貸商，全國金融和解，創辦人 Mozilo 只要交付 2250 萬美元的罰金，即可從證券詐欺案中脫身。
由於沒有監管機構協助蒐證，所以很難將全國金融定罪，在其他案例上檢方都遇到類似的困境。
各州檢察長擁有管轄權，司法部可以提起民事或刑事訴訟，證交會只能提起民事訴訟。這些執法機關素來依賴銀行監管機構交付案件，因為他們比較熟悉複雜的金融事務。
但據司法部資料顯示，銀行監管機構交付的案件過去 20 年是大量減少的。1995 年時交付 1837 件，2006 年時僅剩下 75 件，金融危機期間每年平均僅有 72 件。
儲蓄機構監理署在協助起訴上有絕佳的行政之便，但自 2000 年以來該機構卻不曾交付任何一件案件到司法部。美國通貨監理署隸屬於財政部，但過去 20 年僅交付了 3 個案件。
根據慣例，全國金融是由通貨監理署監管，而聯準會則監管其住宅貸款部門。但在 2007 年 3 月，管轄權突然移到儲蓄機構監理署身上，該機構當時主任為 John M. Reich。
消費者組織 Greenlining Institute 顧問 Robert Gnaizda 表示，他曾對 Reich 提過全國金融有浮濫放貸的情形，它是加州最大的放貸者，而且採用的抵押方式最為古怪。
Gnaizda 多次建議儲監署加強監控該公司，甚至建議在全國金融裝設熱線以供線人舉報線索。但 Reich 置之不理，還說 Mozilo 是他的好朋友。
Reich 本人則表示他不記得這段對話，而對於自己所監管機構的高層人員，都只有業務上的往來。
■再度縱虎歸山
金融危機消退後，美國國會組成金融危機調查委員會 (Financial Crisis Inquiry Commission) 調查這場災難的成因，但是該委員會也沒有把握機會對全國金融進行深度調查。
其中一位委員 Tom Krebs 表示，調查目標是由 Brad Bondi 與 Martin Biegelman 兩位委員規劃的，他們還在計畫書上標明全國金融為調查重點，特別是 Mozilo 等審核次級貸款項目的主管，他們在讓公司倒閉的同時，替自己賺進億萬獎金。
但他們兩位卻被告知全國金融是碰不得的，Krebs 表示 主席 Phil Angelides 在內部會議中告訴他們全國金融不該作為調查目標或任何聽證會的主軸。
Angelides 否認這樣的說詞，表示對全國金融進行了完整的調查，聽證會被取消是由於委員會中的共和黨成員不想再舉辦任何聽證會了。
■司法部干預 調查小組腹背受敵
2008 年初，貝爾斯登避險基金倒閉，引發美國司法部一陣騷動。一些內部執法人員建議調查抵押貸款的上下游通路。
事實上 FBI 早在 2004 年就已對不良抵押提出警告，但根據其內部研究報告，4 年後當局才建議派遣幹員調查金融詐欺案。
這份報告指出近 20 個抵押詐欺非常風行的地區，而 FBI 犯罪部門計畫調查這些地區的大型銀行與放貸機構。FBI 局長 Robert S. Mueller III 核准這項計畫後，在 2008 年初將工作要項送往外勤部門。
當時的犯罪調查部門助理主任 Kenneth W. Kaiser 表示，我們當時聚焦在整個產業，包括個人、抵押經紀人甚至是最頂層的人士。
但就在工作要項送達的幾天后，司法部的一些檢察官開始抱怨，輪班的幹員會妨礙其他調查。一周後，新的工作要項送達，要 Kaiser 取消先前做出的調動。
FBI 發言人 Michael Kortan 表示，第二份工作要項只是允許外勤部門可以取消一些行動，但 Kaiser 的陳述已被另外兩位幹員證實。
與此同時，司法部內部也打算設立金融詐欺專案組，特別審查抵押貸款產業。這種類型的小組在安隆案中扮演了勝訴的關鍵角色。
當時的司法部檢察總長 Michael B. Mukasey 卻在 2008 年 6 月對內宣布他要和專案組對作。
金融危機調查委員會去年詢問他是否清楚抵押詐欺專案需要更多資源，但 Mukasey 表示他不記得內部有這樣的需求。他還透過發言人表示他不會回應委員會的指控，他也不知道 FBI 的工作要項。
一年後，黃金調查時機已經過去，國會議員才瞭解到政府需要更多的人力追蹤金融犯罪，所以提出一道預算，每年提供 1650 萬美元給 FBI 與司法部調查金融犯罪，誰知實際通過的預算僅剩下 300 萬美金。
後來在 2009 年末，司法部終於宣布金融犯罪專案小組成立，但其並未得到任何額外資源。
■領了國賠 罰款不侵
2008 年 7 月，證交會接到美聯儲首席法律顧問 Scott G. Alvarez 的電話。目的是討論證交會對數家美國大型銀行的調查，這些銀行使許多持有拍賣利率證券 (auction-rate securities) 的投資人受到了重創。
這種證券通常每個星期重新拍賣一次，所以利率也會隨之變動，拍賣過程是由販賣這些證券的經紀商監督。這種證券廣受投資人歡迎，因為它提供的利率比其他標的都來得高。
多年來，瑞銀集團 (Union Bank of Switzerland)(UBS-US) 與高盛 (Goldman Sachs)(GS-US) 等大企業操縱這些證券的利率，並標榜它們是具有高流動性的投資標的。但 2008 年 2 月中，次貸危機爆發，持有這些證券的投資人再也無法將其兌現。
隨著證交會調查這些個案，一些官員主張銀行應該補貼所有投資人的損失，因為銀行販賣這些證券時標榜它們是安全的投資標的。
但 Alvarez 建議證交會軟化這項訴求，如果銀行要彌補所有損失，那麼勢必會面臨資金短缺的問題。於是證交會僅要求八家販售拍賣利率證券的銀行賠償散戶投資人。至於購買這些證券的機構投資人，例如退休基金，這些銀行只要盡力就好。
這使得銀行要負擔的賠償金大大減少，例如花旗銀行 (Citigroup)(C-US) 賠償金額僅剩 70 億美元。機構投資人雖不至於血本無歸，但勢必拿不到完整的 120 億美元賠償金。
證交會發言人則表示，讓銀行補救自己的不當措施是當時最優先的考量，把重點放在散戶投資人是因為他們遭遇的衝擊最為嚴峻，索償的途徑也最少。
2008 年秋季，銀行援助案通過後，同樣的情節又在對銀行的民事訴訟中上演。證交會對金融機構的調查被質疑會令銀行用政府金援賠償。
據知情人士表示，2009 年初，證交會針對受政府援助的企業，制訂了一項寬鬆的和解政策。在和銀行進行和解金額談判時，需考量該銀行的財政健康度。這等於宣告，政府不太可能對得到援助的企業開罰單。
■葛默屢敗屢戰
偵辦複雜案件同時維持金融系統的狀態，向來是司法及監管機構最大的矛盾。這個問題在蓋特納與葛默的密會中更加的明顯。
關於密會中對於 A.I.G.的討論，蓋特納的發言人表示，紐約聯儲成了 AIG 最大的債主，所以在 2008 年秋季更換該公司執行長，並採取節省開支的措施，以保護納稅人的權益。
葛默方面則表示，從那場密會後到赴任州長，葛默展開對 AIG 及其他金融機構的嚴密調查。他專注於金融危機，可是成敗參半。2010 年末，葛默控告安永會計公司 (Ernst & Young)，指稱其協助雷曼兄弟進行大規模的會計詐欺。
但時至今日，沒有政府部門控告使用相同會計手法的雷曼或其高階主管。
葛默的其他目標也逃過司法制裁，銀行援助案通過後，大型銀行仍發放高額獎金。葛默原本打算提告，以追回部分獎金，但最後他選擇以公布獎金數字的作法，譴責各大銀行。
對於美國銀行，葛默毫不退讓，既使證管會不起訴任何主管，葛默依舊對其前財務長與前總裁 Kenneth D. Lewis 發起民事訴訟，控告他們在交易完成前，對股東隱瞞美林證券的損失，全案仍在審理中。
2010 年春天，葛默再次發出傳票給八家大型銀行，他想探究這些銀行是否有誤導評級機構。但他未在檢察長任期結束前將該案送調。
在危機似乎已經平息的今天，這場檢調單位與金融機構的交手彷彿一場綁架案。主管高層既使令公司倒閉，仍然捲走巨額獎金，留下美國政府交付贖款。 (文：吳修廉)
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