作者：錢建榮（桃園地方法院法官）

若非桃園縣府高官藉勢核銷吳志揚縣長經費的新聞爆發，外界甚或桃園縣民，恐怕根本不知道有「桃園航空城股份有限公司」這隻不倫不類的怪獸存在。

據報導，早在2011年間，桃園縣府局處首長帶著航空城公司總經理到中國「考察」，用航空城公司的經費採購，也要該公司核銷。公司經辦人員要求依政府採購法辦理，就被總經理斥責「這是大老闆要報銷的」！之後那位不願配合的員工被航空城公司開除，至於他早在三年前就向調查站提出的上述檢舉，三年來至今沒有下文！

弊端只是冰山一角，最重要的是找出制度細節裏的魔鬼。看看「桃園航空城股份有限公司」的章程與組織架構，該公司從事的就是桃園航空城徵收用地的開發與招商業務，除了董事長與總經理找了兩位看似學者的人充數外，其餘所有董監事，全是桃園縣一級主管與大園鄉長、蘆竹市長。這些人一手掌有公權力，另一手卻在私經濟的公司裏，將徵收自縣民的土地拿來說是促進經濟發展。但監督在哪理？

一個股份有限公司，全由桃園縣政府獨資五億經營，固然依據《桃園縣政府組織自治條例》第九條，縣府得視實際需要，設置事業機構，其組織條例由縣府另定之。殊不論這在其他已升格的五都政府組織條例中，找不到類似的規定。因為很難想像，當中央政府獨占人民基本生活需求的照顧事業後，地方政府還有甚麼實際需要，必須設置事業機構來履行？

法律允許國家成立國營事業，原是基於福利國家，給付行政的要求，為履行國家保護人民基本生活的義務，例如水、電、石油與瓦斯等，原則上允許選擇私法組織形式，此類「公司」固然常是獨占或寡占的現象，畢竟都是為了照顧人民的基本生活需求使然。但所謂促進經濟發展的徵收土地招商，可就不是這回事，除了要多增一條跑道外，我們實在看不出這起臺灣史上最龐大的土地爭（徵）收案，究竟要促進甚麼樣的公益？美其名就是「增加財政收入」。早在1974年德國聯邦憲法法院判決就指出，徵收不能充當增加國家財產的工具，基於財政目的的徵收是不被允許的，即使該徵收能減輕國家在其他領域的財務負擔。

內政部對於航空城土地徵收案的「公益」審查是否形同放水，或許還有賴司法機關事後審查監督。但眼下內政部對於桃園縣政府獨資成立的「航空城股份有限公司」，看起來怕是已然放水，而且難有司法權監督節制。

首先，航空城土地徵收案至今未合法完成，但早在2009年，內政部就同意備查「桃園縣桃園航空城股份有限公司組織自治條例」，允許桃縣政府設立航空城公司。原先縣府是以「工業區開發管理基金或投資開發基金投資」，此種以特種基金，專款專用的投資方式才能受預算法控制，但是2011年該組織條例修法，卻讓桃園縣政府「得以公務預算、基金或資產等投資」，無底限的拿縣民納稅所得投資航空城公司，這樣逸脫預算法的行為，縣議會或中央機關真能有效監督？

其次，公司董監事部分，原來由行政院指派董事二人、監察人一人的規定也被拿掉，改為董事、監察人由縣府全權決定，導致現行所有董監事竟全是縣府一級主管兼任，包括副縣長在內？本來縣政府應該是航空城公司的監督主管機關，卻全都成了被監督的對象？我們實在難以理解地方自治主管機關內政部，究竟是如何准予桃園縣政府備查這個公司的組織條例？

當今依法行政原則最大的挑戰就是如何防杜國家遁逃至私法領域，躲開公法原則的拘束（例如政府採購法），藉口私經濟行為的交易自由，恣意濫用、販賣公權力。須知所有拘束國家公權力的法律監督，代表的就是人民的監督，如果連最基本的監督機制都蕩然無存，這何嘗不會成為制度性的官商勾結？

思想史家稱為「法國大革命化身」的西耶思（Sieyes）在1788年法國大革命前夕出版的《論特權》書中提到：「那些層出不窮，看似盲目的事件與惡法，其實早在背地裡，讓廣大群眾不自覺地走回險惡的環境。人民已經被剝奪了原有的一切，如今一無所有，只剩用敬意讚揚這些為國效力者的權力。這是他們用來激勵那些有能力作出貢獻的人，僅剩的辦法。你們現在還想搶走他們身上最後的資產，要他們交出僅存的敬意，卻無助於他們人生的幸福？」